¿Los Senadores votaron las circunscripciones de paz en función de sus intereses electorales?

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El voto del texto de conciliación sobre las circunscripciones de paz que tuvo lugar en el Senado el 30 de noviembre de 2017, último día del fast track, ha suscitado numerosas polémicas debidas a un voto ajustado e incertidumbres sobre el número de votos requerido para lograr la mayoría. Pero más allá, el debate se polarizó de forma marcada y dio lugar a acusaciones salidas de tono entre senadores.

En esa perspectiva, se escucharon algunos partidarios de las circunscripciones acusar a sus adversarios que se opusieron o abstuvieron de adoptar esta posición porque la nueva norma amenazaría sus intereses electorales. Aunque no queda muy claro en qué consistirían estas amenazas, ya que el voto en circunscripciones de paz sería un voto adicional al voto que los ciudadanos que viven en ellas pueden expresar en circunscripciones ordinarias, vale la pena analizar si los senadores que tienen muchos votos en las posibles futuras circunscripciones se comportaron de manera marcadamente distinta a sus colegas de cara al tema.

Para eso, hemos calculado el porcentaje de votos que cada congresista obtuvo en municipios pertenecientes a las proyectadas circunscripciones de paz sobre el total de su voto. Este dato nos servirá de aproximación al “interés electoral” que cada senador pueda tener en las circunscripciones. Es importante anotar que este indicador debe tomarse con prudencia, ya que no toma en cuenta el hecho de que las circunscripciones de paz, tales como estabán previstas en el texto, no incluyen los centros urbanos más poblados.

En el cuadro siguiente, presentamos la posición de los senadores en función del porcentaje de votos que obtuvieron en los municipios correspondientes a las (posibles) futuras circunscripciones de paz, y sus posiciones de cara a la propuesta. Nótese que no pudimos incluir a los senadores de Centro Democrático, que se abstuvieron todos, pero cuyo porcentaje de voto en las circunscripciones no se puede conocer porque se presentaron en lista cerrada. Basta precisar que la lista CD como un todo captó apenas 7% de su voto en los territorios correspondientes a las circunscripciones, lo que es un promedio débil con respecto a los senadores de otros partidos.

El cuadro que presentamos no sugiere un patrón particular. Las posiciones de CD, CR, AV y el PDA fueron disciplinadas y por tanto, no dependieron de los intereses de los congresistas, aunque vale la pena anotar que con excpeción de Jesús Castilla, del PDA, los senadores de AV y PDA obtuvieron en general pocos votos en las futuras circunscripción.

En cambio, el PSUN , PC, PL y OC se dividieron sin que se pueda encontrar un patrón claro. En el partido de la U, a lo mejor, podemos observar que las disidencias en contra de las circunscripciones tendieron a aumentar con el interés electoral del senador en las circunscripciones (con José Alfredo Gnecco y Sandra Villadiego, quienes no votaron), mientras todos los senadores de la U con pocos intereses electorales en las circunscripciones votaron a favor. Pero en el caso liberal, la cosa no es tan clara. La abstención de Luis Fernando Velasco, quién tiene muchos votos en territorios de las futuras circunscripción, es compensada por el No de Viviane Morales y la abstención de Álvaro Ashton cuyos votos no son muy afectados por las circunscripciones. En el caso del Partido Conservador, el que más se dividió, tampoco hubo una tendencia clara. Los azules con mayor intereses en las circunscripciones adoptaron comportamiento distinto, con Samy Merheg votando en contra, y Myriam Paredes y Yamina Pestana a favor.

De este modo, las disidencias y divisiones no parecen corresponder a un interés electoral particular de los senadores. De hecho, si la aparición de dinámicas políticas nuevas en las circunscripciones podrían ser interpretadas por ellos como un peligro para sus fortines, también podrían ser percibidas, a contrario, como una oportunidad para tratar de influir sobre el resultado del voto en las circunscripciones, con candidatos afines.

Las curules al Congreso en los acuerdos de paz: “¿Qué se regala a las FARC?”

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Tras el cierre de las negociaciones entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC en La Habana-Cuba, se conocieron los pormenores de la trasformación del grupo guerrillero en un partido o movimiento político. Entre los elementos más polémicos se encuentra la manera en que se garantizará la representación de las FARC en el Congreso de la República.

Según el acuerdo establecido por las dos partes en Cuba, en el caso de la Cámara de Representantes, el movimiento político derivado de las FARC podrá presentar listas únicas de candidatos propios o en coalición con otros movimientos o partidos políticos para cada una de las circunscripciones territoriales de la Cámara (los departamentos y la Capital de la República).  En el caso del Senado, las FARC podrán presentar una lista propia o en coalición para la circunscripción nacional. En ambos casos, las listas de la guerrilla competirán en igualdad de condiciones con los demás movimientos y partidos políticos del país.

Los acuerdos de La Habana establecen, bajo el supuesto de que esta es la primera experiencia electoral de las FARC dentro de la legalidad y las normas electorales, razón por la cual la guerrilla no cuenta con la organización política necesaria para obtener resultados positivos en las elecciones de 2018 y 2022, que el movimiento político de la ex guerrilla tendrá un mínimo de 5 curules en la Cámara de Representantes y 5 en el Senado, para conformar una representación básica de 10 Congresistas dentro del órgano legislativo. En el caso de la Cámara, los escaños se asignarán entre las listas más votadas en las diferentes circunscripciones electorales. En el Senado, los escaños se repartirán entre los primeros puestos de la lista presentada a nivel nacional por la organización política derivada de las FARC.

Es fundamental tener en cuenta que el mínimo de curules establecidas en el acuerdo, se activa a partir de los resultados que obtenga el movimiento político de la guerrilla en las urnas. Es decir que, en caso de que la guerrilla logre los votos suficientes para obtener 2 senadores en 2018 o 2022, únicamente se le otorgarán 3 puestos adicionales en esta sección del Congreso, para completar el mínimo de 5. De igual manera, si obtuviera una curul en 4 departamentos para la Cámara de Representantes, se le otorgaría una adicional en la circunscripción que hubiere obtenido más votos, sin tomar en cuenta los departamentos en los cuales ya obtuvo un espacio para el legislativo.

En este sentido, aunque se ha señalado que la guerrilla obtendrá 10 curules “gratis” en el Congreso, en realidad el número de espacios otorgados por ese mecanismo dependerá de los resultados electorales que obtenga las FARC en las elecciones de 2018 y 2022. Es posible en efecto que el mecanismo implique “regalar” 10 curules a las FARC, pero puede ocurrir también que no resulte en ningún privilegio para su futuro partido en el caso de que logre ganar 5 o más curules en ambas cámara por los mecanismos ordinarios. De igual manera, es importante tener en cuenta que incluso los 10 escaños en el Congreso son notoriamente insuficientes para tramitar cualquier tipo de proyecto de ley o acto legislativo sin el apoyo de otras fuerzas.

En el presente documento, el Observatorio de la Representación Política de la Universidad del Rosario realiza una evaluación de los escenarios electorales bajo los cuales se desarrollaría la incorporación de las FARC al órgano legislativo. Se proyecta el número mínimo de votos que necesitaría el movimiento político derivado de las FARC para obtener, por vía ordinaria, curules en el Senado o la Cámara de Representantes sobre la base de los resultados electorales de 2014, y la manera en la que los acuerdos de La Habana actuarían en cada escenario.

Las posibilidades de las FARC en la Cámara de Representantes

El procedimiento de garantía funcionará asignando una curul en la Cámara de Representantes a cada una de las cinco listas más votadas que no alcanzarán a obtener una curul, hasta completar las 5 garantizadas. Esta garantía será válida únicamente por dos elecciones, 2018 y 2022, tiempo en el cual el partido o movimiento político de las FARC, se espera, habrá estrechado sus vínculos con la sociedad civil y se podrá convertir en legitimo intermediario entre el Estado y la sociedad.

Ya que está definido el número de curules aseguradas a las FARC, nos hemos propuesto proyectar las posibilidades de obtener sus curules sin necesidad de acogerse a la garantía del punto tres de los acuerdos. Para ello, presentamos una lista de los departamentos en los que actualmente tiene presencia el grupo guerrillero, según el informe de riesgo electoral para el plebiscito de la Misión de Observación Electoral, el número de curules que actualmente se disputan en la circunscripción y el número de votos que obtuvo la última lista de los partidos que se presentaron en 2014, superaron el umbral y entraron en la cifra repartidora.

Departamentos con presencia de las FARC # curules votos última lista ganadora
Antioquia 17 58.067
Valle 13 52.003
Bolívar 6 89.863
Tolima 6 45.585
Córdoba 5 95.018
Norte Santander 5 69.258
Nariño 5 68.566
Cauca 4 42.348
Cesar 4 39.355
Huila 4 47.221
Meta 3 47.260
Chocó 2 29.264
La Guajira 2 62.314
Arauca 2 18.170
Vichada 2 5.894
Guaviare 2 5.858
Putumayo 2 17.019
Vaupés 2 2.663
Casanare 2 25.803
Caquetá 2 16.515

 

Los resultados que arroja la tabla nos dan una idea de los votos que necesitarían obtener los desmovilizados de las FARC para ganar curules en cada departamento por vía ordinaria. Aunque es naturalmente difícil estimar la fuerza electoral que puede tener las FARC en cada departamento, las cifras sugieren que en muchos, le sería muy complicado llegar al número de votos mínimo necesario para acceder a su curul, más si tenemos en cuenta que competirían con verdaderas maquinarias electorales de partidos políticos y líderes regionales que tienen ya consolidado su caudal electoral en los departamentos, pensamos en departamentos como Antioquia, Córdoba, Valle, Bolívar y Norte de Santander. Sin embargo, las FARC tienen una ventaja natural: tienen mayor presencia en departamentos poco poblados cuyas curules no parecen tan difíciles de alcanzar. Es el caso de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, Caquetá y Putumayo que tienen umbrales con los cuales un partido o movimiento derivado de la desmovilización podría competir sin necesidad de acudir al salvamento de su garantía.

De este modo, en el caso de la Cámara, podemos anticipar que la fuerza que resulte de la desmovilización de las FARC podría ganar varias curules por vía ordinaria, con lo cual las concesiones que se le otorga en los acuerdos serían mínimas en la práctica.

Sin embargo, la protección que brinda para las FARC el acuerdo de la Habana puede convertirse en un problema a largo plazo. Una vez que las circunscripciones transitorias especiales de paz hayan sido definidas por el legislativo, pueden fácilmente quedar ubicadas en los mismos lugares y regiones en los que las FARC tendrían mejores oportunidades para la competencia electoral. Ya que dentro de estas circunscripciones de paz las garantías no solo cubren a movimientos y partidos políticos surgidos de la desmovilización, otras colectividades y movimientos de ciudadanos entrarían a competir con la fuerza política de las FARC en territorios donde tienen presencia y pueden ejercer influencia. Así las cosas, las FARC corren el riesgo de ver difuminada su presencia entre una multiplicidad de grupos significativos que buscaran competir electoralmente cobijados por las circunscripciones especiales de paz. Esto podría quitarles fuerza en las circunscripciones ordinarias, lo que no les favorecería a largo plazo.

El Senado

El referente natural para evaluar las posibilidades electorales de las FARC en el Senado son los tres últimos partidos que en las elecciones legislativas de 2014 superaron el umbral del 3%, que representó 364.094 votos (mínimo legal establecido para obtener representación en esta cámara del Congreso), y que consiguieron por esta vía precisamente las 5 curules que tendría la ex guerrilla garantizada. Estos son: Partido Alianza Verde, Polo Democrático Alternativo y Partido Opción Ciudadana.

En primer lugar, los Verdes obtuvieron 567.102 votos, 3.88% de la votación, mostrando fortaleza en Amazonas, Caquetá, Casanare y Chocó. Naturalmente teniendo como principal motor la popularidad de Claudia López y Antonio Navarro Wolff. En segundo lugar, el Polo obtuvo 540.709 votos, 3.73% de la votación, capitalizando más de la mitad de sus votos en la figura de Jorge Enrique Robledo e Iván Cepeda Castro. Finalmente, Opción Ciudadana logró superar el umbral con 534.250 votos, 3.65% de la votación. Su fuerte fue Nerthink Mauricio Aguilar en Santander, y la combinación de las otras figuras en el departamento de Sucre.

Estas cifras muestran que el movimiento político derivado de las FARC tendría que obtener más de 350.000 votos para poder obtener curules por el sistema ordinario, suponiendo que una reforma política realizada en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no eleve este umbral para las elecciones de 2018. En este caso, por más difícil que sea anticipar el potencial electoral del futuro partido que resulte de la desmovilización de las FARC, la posibilidad de que alcance 2 o más curules por vía ordinaria parece muy lejana dada la realidad electoral de Colombia. Y allí entonces podría hablarse de curules “regaladas” en vista de no alcanzar el umbral.

Ahora bien, dicho regalo podría resultar envenenado. Esta garantía de curules puede jugar en contra del nuevo movimiento derivado de la desmovilización de las FARC, en tanto se convierte en un desincentivo para buscar y acumular votos para superar el umbral y hacerse con más curules. Si pasar el umbral por vía ordinaria es difícil para él, ni pensar en una sexta curul que requeriría una cantidad de votos mucho mayor a la ya alcanzada por los tres partidos mencionados anteriormente. En consecuencia, podríamos ver rápidamente el movimiento convertido en una minoría o incluso que en un futuro se llegue a fragmentar en distintos movimientos que se disputen las 5 curules garantizadas en vez de pelear juntos por una sexta, lo que es más o menos lo que les pasa a las minorías indígena y afrocolombiana con las circunscripciones especiales. Esta fragmentación sería un problema jurídico, en tanto que no se especifica en el texto de los acuerdos de qué manera se repartirían estas 5 curules entre dos o más movimientos derivados de las FARC.

La experiencia de la Alianza Democrática M-19 puede ser instructiva para el nuevo movimiento político. Para 1991, la AD M-19 logró 9 senadores y 12 representantes sin beneficios electorales. Sin embargo, para 1994 no obtendrían ninguna y para 1998 su votación no superó los 40.000 votos. Como resultado de lo anterior, las figuras terminaron repartidas en diferentes partidos políticos, entre ellos los ya mencionados Alianza Verde, el Polo y el más reciente, creado por el ex M-19 Gustavo Petro, los Progresistas.

 

La abstención en Colombia: lo que se pretende prohibir

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En el marco de la reforma del “equilibrio de poderes”, el Congreso decidió incluir sorpresivamente el tema del voto obligatorio. Lamentablemente, esta inclusión no fue el fruto de un debate informado, ni de un diagnóstico serio sobre la participación electoral en Colombia.

Sin pretender remediar esta carencia en este corto escrito, buscaremos contribuir al debate presentando algunas reflexiones sobre las variaciones territoriales del fenómeno. En efecto, detrás de las tasas de abstención nacionales, existe una multitud de casos y de variaciones regionales que nos sugieren que la abstención es un fenómeno complejo, que no podemos abordar con una mirada simplista y uniformadora.

Para realizar este estudio, hemos utilizado una técnica estadística llamada Clasificación Ascendente Jerárquica, que sin entrar en detalles técnicos, nos permitió agrupar los municipios del país en 6 grandes categorías lo más homogéneas posibles desde el punto de vista de las variables que tomamos en cuenta. Dichas variables son las tasas de participación registradas a nivel municipal en Colombia en las últimas elecciones de los ciclos 2006/07 y 2010/11, es decir, en ambo casos, de las legislativas (tomamos la elección del Senado como referencia), la Presidencial (en primera vuelta) y las locales (tomando la elección de los Alcaldes como referencia). Esto nos dio 6 series de tasas de participación: Senado 2006, Presidente 2006, Alcaldes 2007, Senado 2010, Presidente 2010, y Alcaldes 2011. Hemos tomado dos ciclos completos para minimizar las variaciones coyunturales que se hubieran podido presentar durante un ciclo particular, y excluimos las pasadas elecciones de 2014 para tomar en cuenta únicamente ciclos completos.

El resultado del ejercicio nos permite entender mejor la abstención en el país. Se puede resumir sobre el mapa sintético que presentamos a continuación, con su gráfico de leyenda. El mapa muestra 6 categorías de municipios en las cuales el comportamiento electoral es siempre relativamente homogéneo en los 6 eventos electorales analizados. Para una mejor comprensión, hemos puesto nombres a cada categoría y hemos representado en el gráfico de leyenda los valores promedios que tomó la tasa de participación en cada una de las 6 elecciones analizadas entre los municipios de cada categoría. Esos valores se pueden comparar con las tasas nacionales que están representadas por el primer grupo de barras del gráfico en azul.

Antes de pasar a observar las diferencias entre las categorías, es importante anotar que en todas existe una variación importante de la participación en función del tipo de elecciones. Colombia tiene la particularidad de convocar sistemáticamente una mayor participación en sus elecciones locales que en sus elecciones nacionales. Las comparaciones internacionales nos indican que suele suceder lo contrario en la mayoría de los países. Esto nos sugiere que Colombia es un país muy localista, y que la participación electoral pasa en muchos casos por el establecimiento de vínculos personales de confianza. El hecho ha sido visto tradicionalmente como una debilidad, particularmente por una ciencia política que ha estado inclinada a estigmatizar una cultura política “parroquial”, efectivamente proclive al clientelismo y la compra de votos. Sin embargo, uno lo puede también ver como una riqueza que suaviza en algo la falta de integración en todo sentido y la poca credibilidad de las instituciones nacionales en buena parte del país. En cualquier caso, es importante recordar para el debate sobre el voto obligatorio que la abstención es sobre todo un problema en el ámbito nacional, y no tanto en el ámbito local.

Mapa-3.1

grafico de leyenda 3

Una de las primeras enseñanzas del ejercicio es que la abstención no es un fenómeno uniforme. Existe una primera categoría que agrupa unos 189 municipios (en verde oscuro) que registran tasas de participación bastante altas, siempre muy por encima de los resultados nacionales. La participación allí roza incluso el 80% para las elecciones locales, tasas que soportan la comparación con países donde el voto ya es obligatorio. No obstante, oscilan apenas entre 55% y 60% en las elecciones locales (legislativas y presidenciales), lo que puede ser mucho con respecto al resto del país, pero sigue siendo bastante modesto. Estos municipios se ubican principalmente en la Cordillera Oriental, y el Piedemonte Llanero, así como en el interior de la Costa Caribe. Se trata de municipios pequeños en los cuales la densidad demográfica limitada contribuye a fortalecer estas relaciones de sociabilidad de cercanía que evocábamos.

En las tres siguientes categorías, la participación sigue siendo aceptable en las elecciones locales rozando el 70%. No obstante, se caracterizan con un comportamiento muy distinto en las elecciones nacionales.

La segunda categoría (verde claro) registra también buena participación, comparativa a la presidencial (por lo menos con respecto a los municipios de alta participación de la primera categoría), sin embargo, la participación legislativa cae 10 puntos para ubicarse por debajo de 50% en estos 261 municipios. Ellos se concentran geográficamente en el centro del país, en los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Santander, Casanare, y Meta. Se trata como podemos ver de la parte más integrada del país en el sentido de que con pocas excepciones, estos municipios se encuentran relativamente cercanos a la capital y a sus dinámicas. Esto los hace proclive a la participación tanto en la elección presidencial como en las locales. En cambio, el Congreso ya empieza a sufrir un serio problema de credibilidad en esta zona.

La tercera categoría (amarillo) es muy importante no sólo por el número de municipios que la componen, sino también porque se ubican entre ellos muchas grandes ciudades como Bogotá, Medellín y Cali. Por lo tanto, si concierne 273 municipios, puede abracar una buena mitad del electorado. Esto es la razón por la cual esta categoría es la más cercana a las cifras nacionales y que la denominamos “participación promedia”. La participación en las locales sigue por encima de las tasas nacionales pero las mayores ciudades se ubican entre las tasas más bajas de la categoría.

La categoría de participación localista (rosada) reúne a 136 municipios que presentan una tendencia interesante: en ellos las tasas de participación suelen ser muy altas en las legislativas y locales, alcanzando casi el nivel de la categoría de mayor participación. En cambio, la participación presidencial cae muy por debajo de las categorías anteriores. Así, estos municipios, principalmente ciudades medianas o pequeñas de la Costa Caribe tienen un perfil de participación en ruptura con el resto del país. El desinterés por la presidencial nos habla de una desconexión con respecto al debate nacional, mientras la participación local y legislativa dan cuenta de una cultura política regionalista, localista, y probablemente más marcadamente clientelista que en el resto del país.

Finalmente, quedan dos categorías de abstencionismo alto y extremo, con 161 y 75 municipios respectivamente. En ellas, la participación supera todavía el 50% en las elecciones locales, pero cae en niveles muy bajos para legislativas y presidenciales, del orden de 35% para el abstencionismo alto, y de menos de 30% para el abstencionismo extremo. Una mirada al mapa nos sugiere que estos municipios coinciden con las zonas que han sido históricamente más afectadas por la violencia (aunque uno registra también con preocupación la presencia de Barranquilla y Cartagena en la categoría de abstencionismo alto), y que ahí los actores violentos, la guerrilla en particular, tienen una responsabilidad importante en estas bajas tasas de participación. La diferencia relativa entre participación local y nacional es acá aún más marcada que en el resto del país. Lo único esperanzador en estas zonas es que la participación ha venido subiendo en el tiempo para todos los tipos de elecciones de manera más marcada que en el resto del país, lo que es un indicio adicional del papel de la violencia en ellas.

Este panorama nos invita a la reflexión. ¿Es factible que el Estado imponga el voto obligatorio en los municipios de mayor abstencionismo cuando todo indica que este comportamiento se vincula a la incapacidad histórica del Estado a ofrecer las condiciones de seguridad que permitieran la participación?

¿No valdría la pena preguntarnos sobre las causas del desinterés de buena parte de los pueblos de la Costa Caribe por la elección presidencial? ¿Será que este desinterés aplica en ambos sentidos?

¿Por qué en el país más integrado y urbano que representa la categoría de “participación promedia” la elección del Congreso apenas convoca los dos tercios de los que votan en las elecciones locales? ¿Será que los ciudadanos son perezosos y pasivos en unas elecciones y en otras no?

Estas preguntas no tienen respuestas evidentes, pero el voto obligatorio es la manera más expedita de no contestarla, y de paso, de privarnos de una interesantísima herramienta de observación de la realidad nacional.